보편적 복지VS선별적 복지, 한국 복지정책의 방향은?

복지정책에는 보편적 복지와 선별적 복지 두 가지가 있다. 국민 모두에게 복지 서비스를 제공 하는 것이 보편적 복지이고, 필요한 사람에게만 복지 서비스를 제공하는 것을 선택적 복지라고 한다. 최근 ‘무상보육’, ‘무상급식’ 등 무상시리즈가 유행하기 시작하면서 이를 둘러싼 논쟁이 격화되고 있다. 한국의 복지수준이 국내총생산(GDP)대비 9.3%로 경제협력개발기구(OECD) 국가의 평균인 27.1%의 절반에도 못 미치기 때문에 확대해나가야 한다는 주장을 펼치는 사람들이 있는 반면 비용부담을 정부와 지자체로 떠넘기는 상황에서 복지수준을 축소해 선별적 복지로 가야한다고 주장하는 쪽이 팽팽한 대립을 보이고 있다. 한국형 복지정책의 방향, 무엇이 정답일까.

보편VS선별 그 간극이 주는 아이러니
지난 2010년 ‘무상급식’이 이슈가 되면서 우리나라는 지금까지 복지열풍에 휩싸여 있다. 이에 무상급식 논쟁의 부산물로 여겨지는 보편적 복지와 선별적 복지 역시 뜨거운 감자로 떠오른 상태다. 지난해 12월 19일 국가경영전략연구원(NSI) 주최로 ‘보편적 복지VS선별적 복지, 한국형 복지정책 방향은?’이라는 주제로 토론회가 개최됐다. 전국 20대 대학생 1,011명(남자 522명, 여자 489명)을 대상으로 토론회 설문조사 결과 전체 응답자 중 보편적 복지 26%(265명), 선별적 복지 74%(746명)로 나타났다. 소득 재분배 효과가 더 높은 선별적 복지를 통해 사회적 양극화와 계층 간 이동을 추구해야 한다는 주장이 더 높게 나타난 것이다.
심지어 최근에는 인천 어린이집 폭행 사건으로 인해 무상복지의 질에 대해 비판을 가하는 목소리도 적지 않다. 무상보육 확대 이후 영유아를 둔 가정에서 모든 자녀를 어린이집에 보내고 수요가 많아지면서 양육 서비스의 질이 떨어진다는 것이다. 복지부에 따르면 우리나라 0~2세 영아의 어린이집 이용률은 66.1%로 OECD 평균인 32.6%의 두 배가 넘는 수치를 보이고 있다. 특히, 2008년 까지만 해도 36.3%였던 어린이집 이용률은 2012년 무상보육이 완성되면서 60%를 넘어선 것이다.
반면 보편적 복지를 주장하는 사람들은 선별적 복지가 사회 양극화를 심화시키고, 사회 계층간 갈등을 유발시킨다고 주장한다. 상대적 박탈감과 빈곤율이 높은 대한민국 사회에서 보편적 복지를 통해 국민들에게 사회 안전망을 제공 할 수 있는 방법이라는 것이다. 이렇듯 선별적 복지와 보편적 복지는 지금까지도 여전히 논란의 중심에 서 있다.
한국교육개발원(KEDI)은 2011~2013년 각 시도 교육비 특별회계를 분석한 ‘교육복지 투자실태 및 효율화 방안 연구’ 보고서를 지난 18일 공개했다. [그림1]을 보면 모든 학생을 대상으로 하는 보편적 교육복지사업의 확대가 교육복지투자 규모의 증가율을 상회하는 수준임을 확인 할 수 있다. 또한 저소득층이나 취약계층을 대상으로 한 선별적 교육복지의 축소는 보편적 교육복지의 확대로부터 영향을 받는다. 양측 주장의 모든 근거를 배재하고 [그림1]에서 나타난 결과만 놓고 보았을 때 보편적 복지에 대한 주장이 거세지면서 저소득층의 취약계층을 위한 복지사업에 대한 투자는 줄어들고 있는 것이다. 보편적 복지제도로 정작 필요한 학생들에게는 도움을 줄 수 없는 아이러니한 현상을 보이고 있다. 때문에 필요한 사람에게 시행하는 선별적 복지정책을 시행하자는 주장이 제기된다.

중요한 것은 국민의 의견이다
우리나라는 보편적 복지와 선별적 복지가 혼재돼 있는 상태다. 건강보험, 보육 등이 보편적 복지인 반면 기초생활보장제는 선별적 복지의 성격을 가지고 있다. 이것은 세계 여러 복지 선진국들과도 비슷한 형태다. 우리는 과거 여러 정부들을 거치면서 현재의 복지 정책이 만들어 졌다. 그렇기때문에 이제와서 보편적 복지와 선별적 복지를 나누고 논쟁하는 것은 쓸데없는 시간낭비에 불과하다. 오히려 이런 논쟁은 보이지 않는 복지 사각지대를 만들어 낼 수 있기 때문에 더욱 주의를 요구한다. 
현재 우리나라가 대표적으로 진행하고 있는 보편적 복지사업 중 하나인 무상급식 지원 사업 역시 많은 문제 제기가 되고 있다. 상위층 자녀들에게까지 무상급식을 지원함으로써 정작 복지혜택을 받아야 할 사람들은 그 혜택의 질이 낮아진다는 것이다. 그렇다면 교사와 학부모들은 무상급식지원에 대해 어떻게 생각하고 있을까?
한국교육개발원(KEDI) 자료에 따르면 교사와 학부모 모두 급식지원을 우선순위가 낮은 사업으로 선택했다. 반면 ‘학교 부적응 학생 지원’을 가장 높은 교육복지사업으로 꼽았다. 이런 결과에서 볼 수 있듯 반드시 무상급식만이 정답은 아니다. 물론, 취약계층 자녀들에게는 무상급식이 매우 중요한 부분이다. 하지만 무상급식만을 강조하다가 그 외에 복지혜택이 필요한 부분을 놓쳐 버리는 수가 있다. 여기서 기억해야 할 것은 무상급식 외에 보편적 복지가 필요한 부분을 체계적으로 조사해 복지혜택을 제공해야 한다는 것이다.
최근에는 누리과정지원사업으로 만 3~5세 모든 계층의 아동에게 아동학비와 보육료를 지원하는 정책이 생겼다. 지난 2012년부터 시행되고 있으며, 3~5세 누리과정 지원액은 2011년 8617억 원에서 2013년 2조 6727억원으로 3배로 증가했다.(한국교육개발원 참조) 대통령이 공약으로 내세운 누리과정지원사업과 무상급식지원사업은 ‘누가 주장하고 시행 했는가’ 와는 별개로 보편적 복지라는 점에서 비슷한 면이 상당부분 발견된다. 하지만 여기서 주목해야 할 것은 여당과 야당은 누가 주장했는지에 따라 같은 보편적복지제도임에도 불구하고 찬성하기도 하고 반대하기도 하는 모습을 보여준다는 것이다. 누가 주장했느냐 보다 더 중요한 것은 얼마나 효과가 있는 복지정책이고, 필요한 사람들에게 어떤 영향을 미치는지에 대한 것이다. 서로 자신들의 이익을 챙기려다가 정작 중요한 것들을 잊고 지나갈 수 있다.
인천에 사는 조민주(39)씨는 “같은 보편적 복지제도인데도 여당과 야당이 싸우는 모습을 보면 오히려 더 불안해 진다”며 “무조건 상대 당에서 주장한 정책이 나쁘다고 꾸짖을게 아니라 어떻게 하면 국민들에게 더 효과적이고 질 좋은 복지 서비스를 제공할 수 있는지 고민해야 한다”고 주장했다. 무분별하게 복지정책을 제공하는 것 보다 지금 국가의 재정 상태와 국민의 입장을 충분히 고려해 정책을 개선하고 수정해 나가는 것이 중요한 때이다.

차상위 계층 지원확대 절실
복지를 확대할 수 있는 부분을 찾아내는 것도 풀지 못한 중요한 숙제로 자리매김 하고 있다. 아동·청소년(6~18세)들이 그 대표적인 사례라 할 수 있는데, 영유아(0~5세)지원 사업에 밀려 상대적으로 소외되고 있다. OECD 국가들이 GDP 대비 평균 아동복지지출을 1990년 1.6%에서 2009년 2.3%으로 늘렸지만 한국은 0.8%에 불과하다.
냉정하게 말하자면 무상급식, 무상보육 등 당초 큰 뜻을 품고 출발했던 여러 정책들은 현재 재정 부족이나 실효성 문제 등에 관한 관계기관 사이의 심도 있는 협의, 전문가들의 의견 수렴 등이 부족한 상태에서 처음부터 설계가 그리 튼튼하지 못했다. 때문에 지금과 같은 결과가 나타난 것이다. 따라서 처음 고민했던 무상복지지원 사업과 당시와는 여건이 변한 현재라도 정치적인 문제가 아니라 국민의 공감대를 찾아 계획적으로 재설계 할 필요가 있다. 특히 국가에 세금을 내고 혜택을 받는 국민들의 의견을 크게 반영시켜야만 갈등이 작은 제도로 정착 될 수 있다는 것을 명시해야 한다.
최근에는 국민들의 인식도 과거와는 바뀌어 무상복지에 대한 의견이 분분한 상황이다. 실제로 서울에 사는 최하나(31)씨는 “‘무상’이라는 늪에서 헤어 나오지 못해 무분별하게 국가 재정을 사용한다”며 “복지혜택이 필요한 사람들에게 더 질 높은 복지 서비스를 제공하는 것이 받는 사람에게도 훨씬 좋을 것”이라고 강한 불만을 드러냈다.
현재 우리나라는 가능한 국가 재정을 아껴야 하는 상황에 처해있다. 때문에 과거 여러 나라들의 복지 포퓰리즘의 결말을 타산지석(他山之石)으로 삼아 우리나라에 맞는 한국형 복지 정책을 만들어 나가야 한다.
선별적 복지, 보편적 복지로 나눠 복지사업을 제공하는 것이 중요한 것이 아니다. 앞서 언급 한 것처럼 국민들이 정말 필요로 하고, 또한 필요한 사람들에게는 더욱 질 좋은 서비스를 제공해 주는 것이 현재 우리나라가 가진 숙제로 남아있다.

글/ 박미리 기자
자료협조/ 한국교육개발원(KEDI),
국가경영전략연구원(NSI), 교육부 외